关于2011年度上海市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
( 2019年10月15日 )


——在2019年10月15日上海市十三届人大常委会第35次会议上

市审计局局长 宋依佳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市政府委托,向市人大常委会报告2011年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

  根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,市审计局对2011年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的预算执行审计认真贯彻市人大常委会提出的要求,按照年初经市政府批准的年度重点审计项目计划,将服务国家治理作为首要任务,当好经济卫士,全面深化财政审计、政府投资审计、民生审计和资源环境审计,继续加大跟踪审计力度,组织实施了128个审计(调查)项目。审计工作从服务于上海的改革发展出发,坚持从体制机制制度层面分析问题、提出建议,努力为上海巩固创新驱动、转型发展成果,发挥好审计的建设性作用。

  2011年,全市各行各业在市委、市政府领导下,按照“六个着力”的要求,振奋精神,凝心聚力,坚持把经济增长质量和效益放在首位,经济运行总体平稳健康。审计结果表明,2011年度本级预算执行情况总体良好,完成了市人大批准的本级预算任务。

  ——财政收入稳步增长,预算体系进一步完善。2011年,本市服务业快速发展、制造业能级提升,财政收入实现稳步增长。在完善公共预算管理的基础上,完成了本市国有资本经营预算和社会保险基金预算的试编工作。市本级财政收入1675.8亿元,比2010年增长21.5%,完成预算的111.4%,加上中央与地方体制结算净额等,收入总计1587.9亿元,支出总计1580.6亿元,当年结余7.3亿元。

  市本级政府性基金收入总计774.8亿元,支出总计659.3亿元。当年结余115.5亿元,按专款专用规定,结转以后年度滚动使用。

  市本级收取国有资本经营收益18.7亿元,支出18.4亿元,其中用于补充本市社;鹬С0.5亿元。当年结余0.3亿元。

  本市养老保险等8项社会保险基金收入1612.06亿元,其中市财政当年补贴105.08亿元。当年支出1405.04亿元,结余207.02亿元,其中养老保险基金结余81.09亿元。

  ——促进经济转型发展,加大民生领域投入。一是加大支持科技创新、扶持中小微企业发展的投入,主要用于落实国家科技重大专项及地方配套资金等科技支出118.4亿元,安排中小企业融资担保资金3.7亿元,帮助缓解中小微企业融资难问题。二是加大教育、保障性住房等民生领域投入:市本级教育支出由2010年的144.7亿元提高到2011年的180.6亿元;推动保障性住房建设,安排住房保障支出21.5亿元;支持深化医药卫生体制改革,当年医疗卫生支出69.7亿元。

  ——完善转移支付分配,加强资金绩效评价。一是促进实现基本公共服务均等化,向人口导入区和财力困难区(县)分配的转移支付资金占全市转移支付总量的97%;二是制定和实施财政支出绩效评价相关制度规定,选择一批资金总量较大、涉及重要民生的财政资金支出项目,开展绩效评价改革;三是推进预算信息公开,向社会公开了64家市级部门预算和61家市级部门“三公”经费预算内容,提高财政资金运行透明度。

  2011年相关部门和单位按照市人大常委会和市政府的要求,对2010年市本级预算执行和其他财政收支审计查出的问题进行认真整改,截至2011年末,共制定整改措施219项,建立健全制度181项。市政府已将审计查出问题的整改情况向市人大常委会作了专题报告,并向社会进行了公开。

  一、市财政局组织执行市级预算、市地税局税收征管审计情况和政府采购审计调查情况

  (一)市财政局组织执行市级预算审计情况

  经对市财政局组织执行市级预算情况审计,结果表明,市财政局积极推进财政管理体制改革,切实提高财政运行质量和效率:一是提高预决算管理水平,对教育、卫生系统的89家事业单位试点实施部门决算批复制度;二是加强财政监督管理,对36项市级财政专项资金使用情况、269户企事业单位会计信息进行监督检查。但审计也发现一些问题:

  1.国库集中支付管理不够到位。一是对部分专项资金国库集中支付方式的审核不够严格。经审计,2个预算单位通过将预算项目拆分等方式,使得申请的专项资金低于规定限额,以规避财政直接支付,且市财政局对此审核不严,涉及专项资金225万元。二是部分事业单位银行账户未及时清理,财政部门监督不够。经抽查,2个部门的3个单位未按照2011年市级预算单位实施国库单一账户体系的要求,清理银行账户。

  2.国有股股息、股利上缴国库的期限和利息归属不明确。经审计,市国资委2011年7月收到国有股股利9.25亿元,至当年10月才将上述股利上缴国库,利息留存市国资委专户。市财政局和市国资委未对国有股股息、股利上缴国库的期限和利息归属进行明确。

  3.道路交通事故社会救助基金未足额收缴。由于市财政局、市地税局等相关部门协作机制还不完善,截至2012年2月末,本市办理机动车交通事故责任强制保险的27家保险公司中,10家公司未按规定缴纳道路交通事故社会救助基金,共计少缴1261万元。

  (二)市地税局税收征管审计情况

  经对市地税局税收征管情况审计,结果表明,2011年市地税局稳步有序推进营业税改征增值税试点工作,为促进本市经济发展方式转变、经济结构调整奠定基础;顺利完成市与区税收征管体制调整,理顺税收征管体系,进一步提高税收征管效能。但审计也发现一些问题:

  1.对企业申报纳税行为监管不到位。经审计,市地税局第三分局,浦东新区税务局,杨浦、徐汇2个区税务分局征管的企业中,有4户享受营业税差额征收政策的企业在申报营业税时,未取得扣减事项有效凭证,当期少缴营业税共计5129万元;3户重点税源企业未按70%预缴比例足额预缴企业所得税,共计2.83亿元所得税款未及时征收入库;13户企业漏缴房产税等税收共计3610万元。税务部门对上述事项审核不严。

  2.文化事业建设费征收管理不完善。经审计,浦东新区税务局和徐汇、杨浦2个区税务分局未对242户广告、娱乐企业的文化事业建设费进行征收核定,造成2011年共计少征5555万元。

  (三)政府采购审计调查情况

  经对2011年政府采购管理实施情况审计调查,结果表明,市财政局和市政府采购中心等有关单位积极创新思路,探索通用类商品政府网上采购方式,采购规模进一步扩大,2011年市级政府采购合同金额152.7亿元,与上年同比增长19.7%,与预算相比资金节约率达到9.1%。但审计也发现一些问题:

  1.政府网上采购价格优势有待进一步挖掘。一是供应商价格承诺缺乏具体有效的落实措施。网上采购平台招标时,明确要求供应商承诺其投标报价低于市场平均价格,但抽查4个品牌54个型号的中标空调销售情况发现,目前市场上存在出厂价、批发价、零售价等多种价格类型,政府采购管理部门难以获取权威的市场平均价格信息,造成供应商价格承诺难以落实。二是部分预算单位竞价意识和竞价能力不强,未充分利用采购平台的竞价机制。抽查2011年成交的53869笔交易中,11243笔根据规定既可采用议价方式也可直接购买,仅1笔进行了议价,其余均直接购买;42626笔虽然根据采购平台规定采用议价方式成交,但每笔议价平均降幅仅为0.7%。

  2.政府集中采购部分环节工作效率不够高。一是抽查市政府采购中心2011年度56个公开招标采购项目,发现6个印刷、房屋维修等技术要求比较明确的采购项目确定招标文件的时间超过30天;二是分析1088个政府采购项目发现,5个项目的采购人在收到评标报告后,未按规定在5个工作日内确定供应商,平均确认时间达到14个工作日。

  3.对政府采购社会代理机构的监管不够到位。抽查5个代理机构,发现2个代理机构存在违规问题。一是2个预算金额达到100万元限额标准的项目未按规定进行公开招标,涉及金额共计541万元。二是2个项目未按规定组织评审,存在评标委员会成员人数不符合规定、中标供应商不符合资格要求的问题,涉及金额共计545万元。

  对上述问题,市政府要求市财政局进一步严格财政资金拨付方式的审核,加大对事业单位银行账户清理工作的监督力度,与市国资委明确国有股股息股利上缴国库的期限和内容,加强对道路交通事故社会救助基金的收缴管理;市地税局要加强对营业税差额征税扣减事项的监督管理,完善关联税种及代征税费的预警分析功能,督促有关税务部门加强对企业申报缴纳税收的日常监管,责成企业及时补缴税款;市财政局要建立政府采购价格第三方评估机制,核查落实供应商投标的价格承诺,进一步加大预算单位业务操作培训力度,加强对市政府采购中心和社会代理机构的监督管理,对违规行为进行处理处罚。截至审计日,市财政局已启动建立政府采购价格第三方评估机制。

  二、部门预算执行和其他财政财务收支审计情况

  经对市商务委、市教委、市民族宗教委、市建设交通委、市人口计生委、市政府外办、市绿化市容局、市交通港口局、市政府机管局、市政府合作交流办、市金融办、市口岸办、上;Чひ登芾砦被、市委党、上海社会科学院、上海仲裁委员会、上海博物馆、市社会主义学院、市公共文化信息中心、中国福利会、市作家协会等21个预算主管部门2011年度部门预算执行和其他财政财务收支情况审计,并对下属192户一级预算单位中的97户进行抽查,审计各类资金资产达615.32亿元。经审计,查出违规问题金额1.3亿元,占审计金额的0.2%;管理不规范问题金额8.1亿元,占审计金额的1.3%。审计结果表明,有关部门不断加强预算管理,建立健全有关规章制度,部门预算执行情况总体较好。但在预算管理、资产管理和财经制度执行中仍然存在一些问题:

  (一)预算管理中存在的问题

  1.4个预算主管部门及所属单位部分项目未科学合理地制定预算目标,影响了资金使用效益,涉及金额共计7.01亿元。一是3个预算主管部门及所属单位制定预算目标时未经科学论证,目标不合理,造成部分项目预算未完全执行,涉及金额共计6.88亿元。如市绿化市容局所属上海辰山植物园“科研引种”项目计划引入1200种植物,安排预算1654万元,由于未对引种计划作充分研究和论证,至2011年末580种植物未完成引种,造成928万元预算未执行。又如,市教委下拨市级专项资金时,由于部分项目组织实施计划滞后,16个分项目共计5.97亿元资金结存在下属单位未执行。二是2个预算单位个别项目制定的预算目标不符合实际需求,共计1296万元物资未及时发挥使用效益。如上海博物馆截至2010年末,图录出版和临时展览图录2个项目历年出版的图录资料库存20.4万册,涉及资金1102万元。2011年,上述2个项目当年预算执行后又形成库存0.75万册,涉及资金101万元。又如,上海仲裁委员会截至2011年末实有在职工作人员45名,固定资产账面反映有99台打印机,其中49台在用,其余50台原值25万元的打印机闲置在仓库。

  2.6个预算主管部门及所属事业单位人员经费预算管理薄弱,涉及金额共计753万元。由于预算主管部门审核监督不到位、预算单位规范执行意识不强以及经费保障机制不完善等原因,一是3个预算主管部门将76万元公用经费用于人员经费。如市金融办在公用经费中列支8万元人员经费;二是4个预算主管部门及所属单位将677万元专项经费用于人员经费,如市口岸办在承担的课题项目经费中列支全办人员津贴45万元。

  3.11个预算主管部门及所属单位部分收入未足额及时纳入预算管理,涉及金额共计3831万元。一是11个预算主管部门及所属单位未足额上缴国有资产投资收益等共计2437万元。如市委党校校办企业上缴的利润等收入719万元、市交通港口局下属市航运管理处房屋处置收入105万元,均未上缴国库。二是3个预算主管部门及所属单位未及时上缴国有资产出租收入、国有资产处置收入等共计1394万元。如市建设交通委下属燃气管理处2011年8月收到房屋出租收入41万元,延迟至10月份才上缴国库。

  4.11个预算主管部门及所属单位未执行预算调整程序,无预算超预算支出,涉及金额共计2740万元。一是3个预算主管部门及所属单位未经批准动用历年专项资金结余,安排无预算支出共计1905万元。如市人口计生委动用历年结余等资金合计91万元,无预算用于“十二五”规划编制等支出。二是8个预算主管部门及所属单位超预算支出共计835万元。如上海社会科学院所属6个单位课题研究等项目超预算支出440万元。

  (二)资产管理中存在的问题

  1.4个预算主管部门及所属单位未严格按照本市行政事业单位资产管理相关规定收取收益,涉及金额共计979万元。如市社会主义学院委托下属全资企业利用该院教学综合大楼中4676平方米的房产提供对外服务,双方资产关系未理顺、收入成本未分清,截至2011年末,累计收益393万元留存下属企业。

  2.6个预算主管部门及所属单位未按规定履行报批程序,自行出租或处置资产,涉及金额共计1264万元。一是4个预算主管部门及所属单位未经审批对外出租房产,涉及租金收入961万元。如市政府合作交流办归口管理的8户单位未经财政部门批准,出租1.5万平方米房屋,2011年租金收入共计434万元。二是3个预算主管部门及所属单位自行处置固定资产,涉及账面价值303万元。如市商务委所属市商业网点管理办公室未经报批,将账面原值58万元的固定资产转让给下属企业。

  3.9个预算主管部门及所属单位未完整准确地反映资产情况,涉及金额共计1705万元。一是7个预算主管部门及所属单位资产基础管理薄弱,固定资产反映不够准确,涉及金额共计1610万元。如市政府外办已移交的119万元固定资产、市作家协会已核销的96万元固定资产,未及时在规定账簿反映。二是2个预算主管部门及所属单位未完整反映对外投资,涉及金额共计95万元。如市政府机管局下属人防工程管理中心以前年度出资85万元设立企业,但该项投资未在账面反映。

  (三)财经制度执行中存在的问题

  1.5个预算主管部门及所属单位未按规定收费,涉及金额共计3746万元。如中;崴舻ノ晃淳砜山郎棵藕硕ㄊ杖〉奶剖献酆险骷觳榉汛用看120元提高至每次230元,当年该项收费共计164万元。

  2.11个预算主管部门及所属单位未严格执行政府采购制度,涉及金额共计3942万元。如上;Чひ登芾砦被2011年度展示厅布展、绿化养护服务等3个项目,均未按规定进行集中采购,涉及金额合计1231万元。又如,市公共文化信息中心个别服务采购项目,违规自行指定供应商,涉及金额16万元。

  3.7个预算主管部门及所属单位使用票据不合规,涉及金额共计5294万元。如市民族宗教委所属4个单位使用收据收取房租3435万元,未按规定开具发票。

  对上述问题,市政府要求市财政局加强支出管理,落实财政支出绩效评价制度,预算主管部门要增强绩效意识,根据项目实际情况科学合理制定绩效目标,加强对下属预算单位在预算编制、审核、执行等方面的指导监督;预算单位要严格执行资产使用管理的制度,加强对资产经营等经济事项的规范管理,进一步理顺与投资企业的经济往来关系;财政部门和预算主管部门要加强对预算单位收费、政府采购和票据使用的监督管理,加大对预算单位其他收入的监管和违规问题的处理处罚力度,增强财经法纪执行的严肃性。

  此外,在今年的预算执行审计中,市审计局还对市民族宗教委、市人口计生委、市政府外办、上;Чひ登芾砦被、市作家协会等5个预算主管部门编制的《2011年度行政事业单位决算报表》的汇总情况和本级决算报表的编制情况进行了审计。结果表明,各部门按照财政部及市财政局的编制要求,努力做好2011年度的决算编报工作,部门决算报表汇总和本级决算报表编制情况总体良好。但审计也发现5个预算主管部门收入不实738万元、支出不实1007万元、资产不实377万元、负债不实939万元、净资产不实1186万元。对这些问题,市审计局局长已签署意见,要求被审计单位在财政部门批复决算前调整相关账目和报表。

  三、投资建设项目审计和审计调查情况

  (一)政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计情况

  经对95个政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计,审计资金总额834.04亿元。查出违规问题金额2.74亿元,管理不规范问题金额74.12亿元,共核减投资8.89亿元,核减率1.1%,提出审计建议312条。审计结果表明,项目资金管理和使用进一步规范,项目整体管理水平逐步提高。但审计也发现一些问题:

  1.35个项目未严格执行规定的基建程序,占审计项目总数的36.8%。一是18个项目在未获得初步设计概算批复或未取得施工许可证、建设工程规划许可证等情况下已开工建设。二是23个项目在未通过规划验收、环保验收或绿化工程验收等情况下已投入使用。

  2.48个项目概(预)算管理不完善,涉及金额共计29.57亿元,占项目批准概算总额的6.7%。一是15个项目初步设计概算编制不合理,存在漏项等问题,造成实际投资高出概算金额共计11.8亿元。二是44个项目未严格执行概(预)算,未经批准,调整建设规、标准,或增加概算外项目投资,或对单项工程间概算投资进行调剂使用,涉及金额共计17.77亿元。

  3.55个项目建设管理不规范,涉及金额共计33.78亿元,占项目审定投资总额的4.6%。一是40个项目存在未公开招标以及投标单位数量不达标、招投标资料不完整等问题,涉及金额共计30.5亿元。二是11个项目承发包管理存在违规分包、承包单位不具备相应资质等问题,涉及金额共计4840万元。三是15个项目合同存在结算方式等重要合同条款与中标人的投标文件内容不一致等问题,涉及金额共计4596万元。四是5个项目未按建设工程工程量清单计价规范等规定进行工程计价,涉及项目金额共计2.34亿元。

  4.75个项目资金管理使用不规范,部分项目投资效益未能充分发挥,涉及金额共计13.51亿元,占项目审定投资总额的1.7%。其中:75个项目多计或少计项目建设成本,涉及金额共计8.53亿元;5个项目资金未及时到位或用于其他项目,涉及金额共计3.91亿元;11个项目投资效益未能充分发挥,涉及金额共计1.07亿元。

  对上述问题,市政府要求项目建设单位和相关部门严格执行工程建设程序,加强项目概(预)算管理和投资控制,严格规范建设工程招投标活动,坚决查处转包和违规分包,切实加强项目建设管理,推动本市建筑市场健康有序发展。

  (二)电子政务项目建设、运行维护审计调查情况

  “十一五”期间,本市批准建设电子政务项目77个,涉及单位45家,项目批准总投资35.76亿元,其中市级建设财力总投资24.1亿元。经对本市“十一五”期间市级建设财力投资的电子政务项目建设、运行维护情况审计调查,并重点抽查了21家单位的48个电子政务项目,总投资30.13亿元,结果表明,“十一五”期间,本市加大对电子政务项目建设的推进力度,电子政务基础支撑体系基本形成,重要政务业务信息系统建设不断推进。但审计调查也发现一些问题:

  1.42个项目建设管理和资金使用不规范。一是40个项目建设管理不规范。7个项目在可行性研究报告未批复前已开工建设,或未经批准自行提高建设标准,涉及金额共计1655万元;13个项目部分内容未按规定实行政府集中采购,违约分包或违约付款,涉及金额共计4265万元;36个项目的参建单位不具备相应的涉密资质、系统集成资质等专业资质,或监理工作存在未按规定聘请信息系统工程监理等问题。二是16个项目建设资金使用管理不合规,涉及金额共计4771万元。4个项目资金用于购买银行理财产品或垫付其他项目工程款,涉及金额共计2577万元,目前资金本息均已收回;14个项目资金未经批准用于可行性研究报告批复外的软硬件设备采购、装修工程等内容,涉及金额共计2194万元。

  2.部分电子政务项目使用效益不高。一是由于前期论证不充分、后期应用推进及设备维护不到位等原因,15个项目部分软硬件、信息系统使用效率不高,涉及金额共计1923万元。如投资763万元建成的市政道路应急指挥信息系统,因机构改革后系统运行管理和应用推进责任单位未及时明确,自2010年1月上线以来未实际使用。二是由于同类项目建设统筹规划和横向整合力度还不够、全市统一的政务信息资源目录体系尚未形成等原因,导致部分政务信息资源未充分共享利用。如7家单位的9个项目分别采购的地理信息系统系列产品功能类似,涉及合同金额共计686万元。

  对上述问题,市政府要求有关部门研究进一步加强对电子政务项目建设过程、资金使用和监理工作的监管,注重统筹规划,促进信息资源共享和业务协同,提高电子政务项目的使用效益和风险防控能力。

  四、重点民生资金及民生工程审计和审计调查情况

  (一)社会保障资金审计情况

  根据审计署统一组织和部署,市审计局对虹口、静安、长宁、杨浦、普陀、闸北、嘉定、宝山、金山、青浦、奉贤11个区2011年社会保险基金、社会救助资金和社会福利资金等社会保障资金进行了审计。嘉定、宝山、金山、青浦、奉贤5个涉农区的新型农村社会养老保险基金(以下简称“新农保”)和新型农村合作医疗基金(以下简称“新农合”)共计收入16.47亿元,支出13.47亿元;11个区财政投入各项社会救助和社会福利资金共计19.97亿元。审计结果表明,本市不断健全完善覆盖城乡的社会保障体系,快速推进以新农:托屡┖衔魈宓呐┐迳缁岜O罩贫,基本形成以城乡最低生活保障制度为核心的社会救助体系,初步建立以扶老、助残、救孤为重点的社会福利制度。但审计也发现一些问题:

  1.部分区社会保障政策执行仍不完善。一是经抽查,2011年普陀、奉贤2个区11家企业共计156名符合条件的职工未参加社会保险。二是5个涉农区2011年共计6322人重复参加养老、医疗等多项社会保障,涉及资金共计187万元。三是杨浦、静安等10个区不符合保障条件的人员违规享受低;蛞搅票ㄏ,2011年共涉及12221人(次)242万元。

  2.部分社会保障资金筹集和管理不到位。一是资金筹集不到位,如奉贤、青浦2个区2011年财政补助新农:托屡┖献式鸸布1398万元未足额到位;抽查的198家企业中,74家通过自行降低缴费基数、未将一次性奖金等纳入缴费基数等方式,少缴2011年12月社会保险费共计36万元,3家企业共欠缴7万元。二是资金管理不规范,如2011年嘉定、奉贤、青浦3个区新农、新农合、被征地农民征地养老资金共计3亿元未纳入专户管理。三是资金结余较大,如截至2011年末,嘉定、金山2个区新农合基金累计结余分别为5793万元和1.21亿元,分别占其当年基金筹集总额的109.1%和80%;闸北、杨浦、金山3个区残联系统残疾人就业保障金累计结余共计8902万元,占当年3个区残疾人就业保障金收入的59.3%。

  3.部分社会保障资金使用不合规,涉及金额共计3028万元。如2011年,闸北区彭浦镇退休养老管理所将征地养老资金1480万元违规出借给镇财政所和镇属企业;金山区将彩票公益金、老年福利资金和残疾人就业保障金共计594万元,用于部门人员经费、公用经费和机构工作经费等。

  对上述问题,市政府要求有关部门进一步推动建立部门间信息共享机制,加强对社会保障资金筹集、管理和使用的全过程监管,促进资金规范管理,保障资金安全完整,提高资金使用效益。

  (二)教育费附加管理和使用审计调查情况

  2009至2011年,本市教育费附加收入共计168.6亿元,支出共计125.41亿元,截至2011年末,累计结余62.01亿元。经对2009至2011年本市教育费附加管理和使用情况审计表格调查,并重点延伸调查浦东、黄浦(含原卢湾)、徐汇、闵行、嘉定、宝山、松江、奉贤、崇明9个区(县),结果表明,本市教育费附加的投入使用在促进本市义务教育发展均衡化,推进实施学前教育三年行动计划,促进本市中等职业教育发展等方面发挥了积极作用。但审计调查也发现一些问题:

  1.本市教育费附加投入职业教育比例未达标。经调查,由于本市中等职业学校总体数量较少,2009至2011年,本市各区(县)教育费附加投入中等职业教育的比例最高为30.5%,最低为2.1%,平均为11.6%,均未达到政策规定的比例。

  2.教育费附加增幅大且拨付不及时,造成资金结存额较大。由于2019年10月15日起,教育费附加征收范围扩大,市级单位及区(县)教育主管部门收到的教育费附加也随之增加,且资金集中于年底下拨,造成资金结存。如2011年市教委下拨本年度预算安排的教育费附加共计39.17亿元,其中于2019年10月15日后下拨共计27.46亿元,占70.1%。

  3.部分教育费附加使用不合规。一是53个单位将教育费附加用于人员经费和日常公用经费支出等,涉及金额共计1.99亿元。二是徐汇、宝山2个区教育费附加使用主体不合规,超规定范围,涉及金额共计1902万元。三是上海市教育科学研究院在5个教育费附加项目经费中按10%至30%的比例提取管理费,缺乏依据,涉及金额共计101万元。此外,2009至2011年,上海市浦东教育发展研究院未采取竞价方式而直接向办学机构聘请外籍教师授课,支付劳务费用共计811万元。

  对上述问题,市政府要求市区两级有关部门和单位科学合理地确定教育费附加投入职业教育的比例,加强教育费附加拨付和使用管理,保障教育费附加的高效投入和使用。

  (三)学前教育运行和管理审计调查情况

  2009至2011年,本市学前教育经费三年投入共计130.32亿元,新增和改扩建幼儿园279所,新增校舍面积114.83万平方米。经对2009至2011年本市学前教育运行和管理情况审计表格调查,并重点延伸调查浦东、黄浦(含原卢湾)、徐汇、闵行、嘉定、宝山、松江、奉贤、崇明9个区(县),结果表明,本市不断加大学前教育资金投入,进一步加强学前教育园舍建设,基本形成“公办为主、民办补充、政府主导、社会参与”的学前教育公共服务体系。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分区(县)幼儿园园舍资源配置不足。由于对适龄儿童入园需求预测不足、实际配置幼儿园园舍面积未达到预测需求等原因,全市有490所公办幼儿园的每班人数超过本市规定的30人标准,占公办幼儿园总数的55.8%,其中松江、青浦、崇明3个区(县)的6所公办幼儿园平均每班达41人。

  2.部分区(县)学前教育管理不规范。一是2010至2011年市教委拨付各区(县)学前教育补助经费2715万元,由于闵行、松江等6个区(县)教育局未按要求及时为民办幼儿园和看护点配备相关设备,实际支出1136万元,预算执行率为41.8%。二是浦东、奉贤等6个区违规制定区示范性幼儿园管理费收费标准,如浦东新区收费标准为每生每月500元,比本市公办一级幼儿园幼中(大)班和幼小班的收费标准分别高出300元和270元。三是徐汇区6所公立转制幼儿园改制后,提高了收费标准,但教育经费仍由区财政资金全额保障,2009至2011年收到财政拨款共计1.4亿元。

  对上述问题,市政府要求市区两级有关部门单位继续加快推进幼儿园园舍建设,纠正违规收费行为,提高专项资金的使用效率,促进全市学前教育整体水平的提高。

  (四)城市维护资金使用管理审计调查情况

  2011年市级预算安排城市维护资金14.71亿元,涉及项目119个,实际下拨10.55亿元。经对2011年市级城市维护资金使用管理情况审计调查,结果表明,各有关部门统筹落实城市维护资金,有序推进了城市道路、绿化市容、交通管理等城市维护项目的实施,基本保障了城市安全运行。但审计调查也发现一些问题:

  1.城市维护项目储备滞后,造成部分项目预算执行率低。经调查,因前期准备工作不充分、项目储备不够及时等原因,2011年度新增的47个城市维护项目开工时间滞后,占当年新增项目总数的50.5%,其中25个项目截至2011年末还未开工。项目开工滞后导致2011年城市维护资金预算执行率为71.7%。

  2.城市维护项目目录尚未完全建立,造成项目之间类别界限不清晰,影响了项目分类审批管理。经调查,城市维护项目涉及的行业主管部门尚未完全建立具有行业特点和定量标准的城市维护项目目录,造成部分性质类似的项目归为不同的项目类别,履行不同的审批程序。如市市政工程管理处实施的“中环线(浦西段地面快速路)噪声治理工程”和“高架老式防噪屏更新”2个防噪声项目,总投资额均超过500万元,前者因归为工程类项目,实行工程可行性研究报告和初步设计的两阶段审批;而后者因归为整治类项目,只实行了实施方案的一阶段审批。

  3.部分项目实施管理不规范。经调查,119个项目中有19个项目的59份合同未按规定进行公开招标或政府采购,涉及合同金额共计1.38亿元;7个项目违规转包或分包,涉及合同金额共计4943万元,占抽查合同总金额的13.3%;4个项目违反合同约定,未开工已预付共计645万元。

  对上述问题,市政府要求有关部门单位及时建立城市维护项目储备库和项目目录,加强项目招标和承发包管理,规范项目资金拨付,提高城市维护资金使用效益。

  (五)标准化菜市场建设管理审计调查情况

  2005至2011年,市财政累计下拨标准化菜市场建设改造补贴资金1.21亿元,下拨猪肉追溯系统建设、管理和维护补贴资金共计2551万元。经对2005至2011年市商务委和浦东、黄浦、虹口、长宁、徐汇、杨浦、普陀、闸北、闵行、宝山、金山、松江、青浦13个区标准化菜市场建设运行管理情况审计调查,结果表明,本市标准化菜市场建设专项补贴资金申报拨付程序基本符合规定,标准化菜市场猪肉追溯系统基本建成,随机访谈市民对标准化菜市场环境满意度较高。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分专项补贴资金使用管理不规范。一是2008年市食品协会收到猪肉追溯系统专项补贴资金132万元,用于项目规划和管理调研。经调查,该协会用补贴资金支付购车款22万元。二是截至2011年末,浦东、松江2个区因行政区划调整、已改造的菜市场停业关闭等原因,留存以前年度标准化菜市场改造市级专项补贴资金共计91万元,尚未明确用途。

  2.菜市场猪肉追溯系统运行监管薄弱且设备完好率不高,影响功能发挥。截至2011年末,全市有838家标准化菜市场,其中756家已安装猪肉追溯系统。经调查,一是市区两级商务主管部门对追溯系统日常运行监管不够到位,各区(县)标准化菜市场的商品进场及销售数据上传不完整,如2019年10月15日至3月31日,全市猪肉摊贩进场数据平均上传率为64.6%,杨浦等9个区销售数据平均上传率为16.2%;二是因追溯系统专用电子秤和查询屏基本已超过保质期且无后续更新措施等原因,造成追溯系统设备故障率高。如抽查的专用电子秤、查询屏能够正常使用的平均比例分别为55.1%和32%。

  对上述问题,市政府要求市区两级有关部门单位加强标准化菜市场中追溯系统的使用监管,及时维护相关设备,并且进一步规范专项资金使用管理,让市民“菜篮子”更加便利、安全。

  五、资源环境审计调查情况

  (一)生活垃圾处理审计调查情况

  2009至2011年全市共投入生活垃圾收集、运输及处理资金55.49亿元。经对市绿化市容局和浦东、徐汇、普陀、嘉定、奉贤5个区生活垃圾处理情况审计调查,结果表明,近年来本市不断加大对生活垃圾处理的财力投入,积极推进生活垃圾处理的“减量化、资源化、无害化”。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分生活垃圾处理资金使用及征收管理不合规。一是市绿化市容局和嘉定、普陀2个区共计3113万元生活垃圾末端处置费和环境补偿费使用不符合规定,其中837万元超规定范围,2276万元使用未执行审批等程序。二是经抽查,浦东、徐汇等4个区未根据合同,及时足额收取单位生活垃圾处理费,如浦东新区未及时足额收缴2010年及以前年度单位生活垃圾处理费共计688万元;同时,浦东、徐汇2个区9家受托收运单位生活垃圾的企业,违规收取单位生活垃圾处理费共计1297万元,作为企业收入。

  2.部分生活垃圾处理不规范。一是经抽查,2011年嘉定、奉贤2个区有近10万吨混有工业垃圾的生活垃圾作为建筑垃圾填埋,严重影响周边环境。二是普陀、嘉定、奉贤3个区未严格执行餐厨垃圾与日常生活垃圾分类收集处置的规定。如普陀区持有餐饮服务许可证的518家大中型企业中,74%未实行分类收运。三是部分废油脂由个体收运者收集,违反了本市有关禁止个人收运餐厨垃圾的规定。如废油脂处理单位上海绿铭环保有限公司2011年12月收到的966吨废油脂中,38%为个体收运者收集。

  3.生活垃圾资源化利用率和分类覆盖率未达预期目标。经调查,本市“十一五”规划要求建设或完善的9座生活垃圾处理设施中,有6座设施由于规划选址未落实、工艺调整等原因未如期建成,影响了全市生活垃圾资源化利用和无害化处置能力,2010年末本市生活垃圾资源化利用率实际为28%,低于50%的规划目标。同时,本市中心城区生活垃圾长期以来按行政区域统一指定地点处理,而不是按照垃圾的种类和处理方式进行分类收集和处理,本市有12个区(县)的生活垃圾分类覆盖率低于70%的规划目标。

  对上述问题,市政府要求市区两级有关部门规范资金使用,加强对垃圾收运处理的过程监管,继续推进生活垃圾处理设施建设,规范生活垃圾处置,提高生活垃圾资源化利用程度,避免造成环境污染。

  (二)市级工业园区环境综合整治和土地资源利用审计调查情况

  截至2010年末,本市共有26个经国家有关部委公告的市级工业园区,涉及11个区(县),规划土地面积共计4.32万公顷。经对26个市级工业园区2008至2010年环境综合整治和土地资源利用情况审计调查,并重点延伸调查浦东、宝山、松江、青浦4个区内10个市级工业园区,结果表明,本市市级工业园区环境基础设施进一步完善,土地集约利用评价工作有序开展,为企业落户工业园区创造了条件。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分市级工业园区土地使用不合规。经调查,截至2010年末,青浦、松江2个区的4个市级工业园区41幅地块“未批先建”,涉及面积共计84.93公顷;4个区的5个市级工业园区中,有89家企业擅自将共计162.81公顷工业用地上的厂房改作经营或办公楼出租。

  2.部分市级工业园区土地集约利用仍不完善,影响土地利用效益。一是部分工业用地未集约使用。2008至2010年,松江、青浦、浦东3个区出让的共计293.36公顷工业用地未在规划确定的工业园区内,占3个区出让工业用地总面积的26.4%。二是4个区的6个工业园区对园区内46家土地产出低效企业和46家属于限制类产业的企业至今无产业结构调整计划和措施,涉及土地面积共计166.39公顷。三是4个区15幅工业用地出让合同中未按规定明确产业类型,或合同执行中未有效落实约定的投资强度,涉及土地面积共计21.73公顷。

  3.建设项目环境影响评价制度执行不严,市级工业园区污水治理尚不完善。一是全市26个市级工业园区中,有10个园区的384家已建成投产企业未按规定进行环境影响评价或未办理环保验收手续;二是青浦、浦东2个区的4个市级工业园区中,有355家企业排放的污水未纳入污水管网,导致每日有5329吨污水直排河道,影响了周边水环境。

  对上述问题,市政府要求有关部门督促违规用地整改,严格贯彻工业向园区集中的要求,加大工业园区产业结构调整推进力度,加强考核评价工作,落实和完善各项环保制度和措施,确保本市工业园区土地资源的规范、有效利用。

  六、重点项目跟踪审计情况

  2012年,市审计局继续对本市对口支援新疆喀什地区莎车、泽普、叶城、巴楚4县发展资金管理和项目组织实施情况开展跟踪审计。截至2012年4月末,本市援疆计划资金累计33.84亿元,市对口支援新疆工作前方指挥部实际收到30.55亿元,累计下拨23亿元。审计结果表明,前方指挥部认真落实援疆工作要求,加强对援疆项目的调研和检查,改进援疆资金使用的申请及拨付工作,加强“交钥匙”项目的计划执行控制和资金管理。但审计也发现一些问题:

  1.部分以前年度统筹项目节余资金用途不明确。2010至2011年,前方指挥部安排了31个跨4县及地区的综合性统筹项目援疆资金共计1.21亿元。经审计,截至2012年4月末,资金节余935万元,前方指挥部尚未明确用途。

  2.部分援疆“交钥匙”项目管理不完善。一是3个项目的代建单位对施工总包单位的分包管理不到位,部分专业分包工程存在已施工但未签订分包合同、审批手续不完备、合同签订不规范等问题,涉及合同金额共计2006万元。二是6个项目施工管理不够完善,存在未按投标文件配足监理人员、监理和施工资料编制不规范、部分验收资料缺失等问题。

  对上述问题,市政府要求前方指挥部进一步深化和完善援疆项目资金管理,继续加强项目过程管理,保质保量完成项目建设。

  本次本级预算执行审计结束后,市审计局对审计查出的问题依法进行了处理,已出具审计报告或作出审计决定;对重要的审计情况,及时向市政府作出报告。市政府要求有关部门加强审计整改工作的组织领导,积极采取措施落实审计意见和建议,纠正存在的问题,并通过建立和完善相关制度,加强内部管理,确保审计整改取得实效。市政府同时要求市审计局加大审计整改情况的跟踪检查力度,并依据审计法有关规定,于今年年底前将具体整改情况向市人大常委会作出报告。

  此外,对21个预算主管部门预算执行审计、专项审计(调查)的结果,市审计局将依法向社会公告。

  以上报告,请予审议。


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