关于2010年度上海市本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告
( 2019年10月14日 )


市审计局局长 宋依佳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  我受市政府委托,向市人大常委会报告2010年度本级预算执行和其他财政收支的审计情况。

  根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《上海市预算执行情况审计监督暂行办法》的规定,市审计局对2010年度本级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。今年的预算执行审计认真贯彻市人大常委会提出的要求,按照年初经市政府批准的年度重点审计项目计划,围绕服务创新驱动、转型发展,全面深化财政审计,加强重大投资建设项目审计监督,重点关注民生资金和民生工程实施情况、资源环境;ず筒捣龀终策执行情况,进一步加大跟踪审计力度,组织实施了115个审计和审计调查项目。审计工作对于深化改革和加强宏观管理,促进法律法规、政策、制度的落实和完善,促进保障和改善民生,为上海加快推进“四个率先”、建设“四个中心”,发挥了积极作用。

  2010年,全市各行各业在市委、市政府领导下,按照“五个确保”的要求,齐心协力、砥砺前行,加快推进经济发展方式转变,保持经济平稳较快发展。审计结果表明,2010年度本级预算执行情况总体良好,完成了市人大批准的本级预算任务。

  ——经济平稳较快发展,财政收支平衡。2010年在国家扩大内需政策和举办上海世博会等因素带动下,财政收入全年总体保持较快增长,全市地方财政收入2873.6亿元,比2009年增长13.1%,完成预算的104.8%,加上中央与地方体制结算净额等,收入总计3397.4亿元;全市地方财政支出3302.9亿元,加上中央专项结转下年支出等,支出总计3393.2亿元,财政收支平衡,当年结余4.2亿元。

  2010年市本级财政收入1393.2亿元,比2009年增长10.8%,完成预算的105.1%,加上中央税收返还及减去上解中央支出等因素,市本级收入总计1339亿元;市本级财政支出1278.7亿元,加上中央专项结转下年支出等,市本级支出总计1338.3亿元,当年结余0.7亿元。

  2010年全市政府性基金收入2255.6亿元,完成预算的210.7%,加上中央财政对本市补助收入等,收入总计2285.9亿元,全市政府性基金支出1871.2亿元,结转下年支出414.7亿元。

  市本级政府性基金收入750亿元,加上中央对本市补助收入等,收入总计762.4亿元,市本级政府性基金支出669.8亿元,当年结余92.6亿元。

  ——促进转变发展方式,确保民生投入。一是落实产业结构调整支出241.3亿元,主要用于支持自主创新和高新技术产业发展、淘汰落后产能和生态建设等方面;二是落实惠民生、促和谐方面支出830.8亿元,主要用于教育文化、医疗卫生、保障性住房建设以及社会公共安全等领域。2010年上述支出合计1072.1亿元,占市本级财政支出的83.8%。

  ——健全政府预算体系,强化预算管理。近年来,本市强化预算管理,加快建立由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保险基金预算组成的政府预算体系。2010年国有资本经营收益缴入国库,收入13.68亿元,支出13.68亿元,主要用于国有经济发展及国企改革等方面。2010年经市政府批准的养老保险、城镇职工医疗保险等6项基金预算实际执行收入1254.43亿元,支出1203.96亿元,当年结余50.47亿元;其中,市财政安排预算107.43亿元,用于弥补养老保险基金收支相抵后的缺口,当年该基金结余3.89亿元。

  2010年相关部门和单位按照市人大常委会和市政府的要求,对2009年本级预算执行和其他财政收支审计查出的问题进行认真整改,截至2010年末,共制定整改措施214项,建立健全制度152项。市政府已将审计查出问题的整改情况向市人大常委会作了专题报告,并向社会进行了公开。

  一、市财政局组织执行市级预算和市地税局税收征管审计情况

  经对市财政局组织执行市级预算情况审计,结果表明:一是推进财政管理体制改革。根据市政府要求,推进并实施市与区(县)财税管理体制新一轮改革,同时不断加大对区(县)的转移支付力度,优化财政分配机制。二是加强非税收入管理。开展行政事业性收费清理,停收及取消107项收费,各项收费按规定全部纳入预算管理。三是强化财政支出管理。2010年出台了财政支出绩效评价、国库集中支付等6方面8项管理办法,进一步发挥财政组织预算执行的管理作用。

  经对市地税局税收征管情况审计,结果表明:2010年市地税局加强重点税源监控分析,优化纳税服务,较好地完成各项税收征收任务,并积极落实国家关于研发费用企业所得税税前加计扣除的政策规定,鼓励本市企业增加研发投入、推动自主创新,当年减收企业所得税34.28亿元。

  但审计也发现一些问题:

  (一)资产管理工作推进较慢。2010年市财政局出台了行政事业单位资产管理办法,但截至2010年末,行政事业单位资产管理实施细则尚未正式发布,事业单位资产处置、使用审批工作未及时开展。同时,行政事业单位也未严格执行本市行政事业单位资产管理办法。经审计,7个事业单位未报财政部门审批或备案,自行报废车辆等固定资产343万元;8个预算主管部门及所属单位资产反映不实,涉及金额3543万元。

  (二)部分项目预算安排不尽合理。经审计,河道维护费专项用于河道整治,当年收入29.5亿元,预算支出23.3亿元,结余6.2亿元。2010年“苏州河下游段防汛墙加固改造和底泥疏浚工程”等2个项目符合该专项预算安排范围,但未优先从河道维护费中安排,而是由市级建设财力安排资金2.26亿元,造成该专项资金当年结余较大。

  (三)国库单一账户体系改革推进不够到位。经审计,市级主管行政机关本部已实行国库单一账户体系改革,但主管行政机关下属66家一级行政单位尚未实行。经抽查42家单位,其中9家当年预算执行项目结余共计1076万元留存预算单位,未纳入国库统一管理。

  (四)部分税务分局税款征收不规范。经审计,长宁等4个区税务分局将26户企业2010年应征入库税款2.82亿元延迟至2011年征收。如长宁区税务分局将上海富地建设发展有限公司等6户企业2010年部分营业税和土地增值税7126万元延迟至2011年1月征收入库。

  (五)违规带征企业所得税。经审计,青浦等2个区税务分局对2户典当类等特定行业企业、3户会计核算健全且销售收入超亿元的企业违规带征企业所得税。

  (六)研发费用企业所得税税前加计扣除政策执行管理不够完善。经审计,徐汇等4个区税务分局征管的14户企业将不属于政策优惠范围的房屋租赁费、人员“四金”、差旅费等共计2340万元进行税前加计扣除;破值2个区税务分局征管的4户企业未按规定对研发费用实行专账核算,造成税前加计扣除依据不足。

  对上述问题,市政府要求市财政局加快推进资产管理工作,合理安排预算项目,加快推进国库单一账户体系改革;市地税局要督促有关税务分局严格按照税法规定,及时、足额征收税款,规范企业所得税征收方式,同时,继续加强对企业申报加计扣除研发费用的指导和审核。

  二、部门预算执行和其他财政财务收支审计情况

  经对市人民检察院、市发展改革委、市科委、市司法局、市环保局、市规划国土资源局、市文广影视局、市国资委、市旅游局、市民防办、市监狱管理局、市档案局、上海申康医院发展中心、市妇联、市工商联、市侨联、上海临港产业区管理委员会、市贸促会、市宣传系统人才交流中心等19个预算主管部门2010年度部门预算执行和其他财政财务收支情况进行审计,并对下属134户一级预算单位中的71户进行抽查,审计各类资金资产达439亿元。经审计,查出违规问题金额7269万元,占审计金额的0.17%;管理不规范问题金额3.76亿元,占审计金额的0.86%。审计结果表明,有关部门不断加强预算管理,建立健全有关规章制度,部门预算执行总体情况较好。但在预算管理和财经制度执行中仍然存在一些问题:

  (一)预算管理中存在的问题

  1.部分专项预算编报不实,审核不到位,涉及金额4106万元。一是18个预算单位采购预算编报不完整,涉及金额754万元。如市监狱管理局及下属部分单位,通过政府采购网购买665万元的空调、电脑等设备,但未编报政府采购预算。二是14个预算单位多报专项预算,涉及金额3341万元。如市国资委所属稽查中心编报“租赁费”、“物业管理费”专项预算分别为86万元和19万元,签订的协议金额实际分别为45万元和11万元,多申报专项资金共计49万元。此外,个别单位人员经费编报不实,如市宣传系统人才交流中心人员经费按核定编制8人编报,但实际仅为5人,多报11万元。上述涉及的11个预算主管部门未对所属单位预算编报进行认真审核。

  2.部分预算变动未申请调整,涉及金额9179万元。一是8个预算单位未经预算调整新增项目,涉及金额2112万元。如市规划国土资源局所属市城市规划设计研究院未报经财政部门批准,对部分预算项目进行变更,新增20个项目815万元支出。二是10个预算单位未经预算调整增加项目支出,涉及金额2226万元。如市工商联“商品和服务支出”等3个项目支出金额增加635万元,但未进行调整。三是17个预算单位未经预算调整改变项目内容,涉及金额4841万元。如市人民检察院所属单位在“系统运维费”等专项中列支45万元,用于购买服务器、室外彩色显示屏等设备,未申请调整。

  3.预算执行进度不够均衡。一是12月份预算支出占全年支出比重较高,16个实行国库集中支付的预算主管部门12月份支出占全年支出比重平均为23%,最高的达47%。二是预算主管部门用款计划与实际执行差异较大,4个部门差异率超过40%,最高的部门达86%,均衡执行预算的目标未能完全实现。

  4.预算主管部门与所属单位经济往来关系尚未理顺。由于事业单位经费保障、资产管理体制历史遗留等原因,部分预算主管部门与所属单位,在资产经营、经济事项委托方面存在权利义务不明确、对价关系不合理的问题。一是5个预算主管部门及所属单位将房屋等资产交由下级单位经营,取得的相关收入留存下级单位,涉及金额3308万元。如市妇联将其2处房产交由下属自收自支事业单位对外经营,2010年租金收入合计889万元,其中808万元用于该事业单位各项支出。二是2个预算主管部门直接将经济事项委托所属单位实施,价格约定不合理,涉及金额559万元。如市旅游局委托所属培训中心实施教育培训项目,依据合同拨付资金151万元,实际项目直接支出89万元,收支差额62万元,占项目拨付经费总额的41%。

  5.执行部门综合预算管理要求不到位。近年来,财政部门积极推进部门综合预算制度改革,要求预算单位将全部收入纳入部门预算管理,但审计发现,部分单位执行部门综合预算管理要求不够到位。一是4个预算主管部门6847万元其他收入未纳入预算编报。如上海申康医院发展中心编制2010年部门预算时,未将248万元其他收入纳入编报范围。二是2个预算主管部门少报其他收入预算1.36亿元。如市环保局所属市环境监测中心等4家全额预算单位,通过开展经营活动取得的其他收入未全额纳入预算管理,2010年上报的其他收入预算仅占实际收入的11%,少报8213万元。

  6.部门财政资金存放方式不尽合理。近年来,财政部门积极探索资金存放管理改革,对部分专项资金开展存放管理招投标工作,提高了资金效益。但部门财政资金存放管理改革未实质推进。经审计,一是部分预算主管部门开设账户数量过多、较为分散,4个部门均开设超过5个银行账户。此外,4个预算主管部门所属15个单位未报财政部门批准共计开设31个银行账户。二是预算主管部门部分沉淀的财政资金存放方式有待优化,管理效益有待提高。经审计,2010年末19个预算主管部门活期存款占全部资金比重达72%,其中12个部门预算资金全部为活期存款,年利率0.36%。

  对上述问题,市政府要求财政部门要建立银行账户监督管理长效机制,加大资金管理力度,提高财政资金使用效益,并加强对各预算主管部门预算管理工作的指导和培训;预算主管部门要强化和落实预算管理主体责任,加强对下属预算单位在预算编制、审核、执行等方面的指导监督;各预算单位要合理编制用款计划,加强预算执行进度管理,强化预算调整意识,加强资产经营等经济事项管理,进一步规范和理顺与下属企事业单位的经济往来,积极推进综合部门预算改革。

  (二)财经制度执行中存在的问题

  1.4个预算主管部门违规将授权支付项目未执行完毕的资金转入其他账户或下属单位,涉及金额1328万元。如市侨联2个专项未执行,年底将44万元项目资金从零余额账户转至专用存款账户。

  2.7个预算主管部门所属单位部分收入未纳入规定账户管理,涉及金额1034万元。如市司法局所属单位将部分资产通过配套服务型企业对外出租,453万元租金收入留存在相关企业。

  3.3个预算主管部门所属单位未严格执行政府采购公开招标规定,涉及金额3023万元。如市科委所属上海市科技创业中心未通过公开招标确定科技创业园区的物业管理单位,当年支付物业管理费223万元。

  4.2个预算主管部门所属单位存在票据使用不合规的问题,涉及金额1325万元。如市档案局出借行政事业单位统一收据给下属上海市档案缩微技术中心,涉及收入金额1015万元。

  5.个别预算主管部门在下属企业列支各类费用。如上海临港产业区管理委员会在下属企业列支会务、考察等各类费用559万元。

  对上述问题,市政府要求财政部门建立财政资金使用监控系统,加强对违规问题处理处罚,追究有关人员责任,保证预算支出的规范使用;要求有关单位加强政府采购、费用支出和票据使用的监督管理,增强财经法纪执行的严肃性。

  此外,在今年的预算执行审计中,市审计局还对市人民检察院、市科委、市国资委、市妇联、市侨联等5个预算主管部门编制的《2010年度行政事业单位决算报表》的汇总情况和本级决算报表的编制情况进行了审计。结果表明,各部门按照财政部及市财政局的编制要求,努力做好2010年度的决算编报工作,部门决算报表汇总和本级决算报表编制情况总的是好的。但审计也发现5个预算主管部门收入不实377万元、支出不实181万元、资产不实1078万元、负债不实442万元、净资产不实1359万元。对这些问题,市审计局局长已签署意见,要求被审计单位在财政部门批复决算前调整相关账目和报表。

  三、投资建设项目审计情况

  为进一步规范政府投资行为,提高政府投资管理水平和投资效益,本市2010年根据《上海市市级建设财力项目管理暂行办法》,制定了《上海市市级建设财力项目储备库管理暂行办法》、《上海市市级建设财力项目财务监理管理暂行办法》、《上海市市级建设财力项目工程监理管理暂行办法》、《上海市市级建设财力项目审计监督暂行办法》等4项配套制度,进一步加大市级建设财力项目管理力度。

  经对81个政府投资和以政府投资为主的建设项目竣工决算审计,审计资金总额321.49亿元,审计发现违规金额1.36亿元、管理不规范金额21.1亿元,其中核减投资5.15亿元,核减率1.6%。审计结果表明,项目建设资金按计划及时到位,合同管理进一步加强,项目整体管理水平逐步提高。但审计也发现一些问题:

  (一)32个项目未严格执行概(预)算,涉及金额5.71亿元,占32个项目批准概算总额的1.77%。如原上海第二医科大学卫生技术学院和附属卫生学校南汇新校区一期、二期工程项目,擅自提高装修标准,增加投资3185万元,占批准概算金额的10.26%。

  (二)41个项目招投标及承发包管理不够规范,涉及金额5.09亿元,占41个项目投资总额的2.75%。如上海创业城二期工程项目,部分专业分包工程和设备采购合同采用内部议标或直接发包,涉及金额2943万元。

  (三)64个项目成本列支不规范,涉及金额4.03亿元,占64个项目投资总额的1.27%。一是60个项目多计工程成本8647万元。如上海轨道交通9号线一期工程项目决算多计试运营成本和待摊投资1247万元。二是4个项目利息收入未冲减项目成本或多计借款利息支出,涉及金额6379万元。三是4个项目多计预留费用共计2.5亿元。

  (四)10个项目投资效益未能充分发挥,涉及金额7.63亿元,占10个项目投资总额的2.92%。如苏申外港线(上海段)航道整治工程项目急水港服务区未及时投入使用,投资额为869万元。

  对上述问题,市政府在2011年整顿和规范本市建筑市场专项治理工作中,要求有关部门全面排查、着力解决建筑市场中存在的各类突出问题。同时,要求有关部门对审计发现的问题,认真整改,严格执行工程建设审批程序,严格规范建设工程招投标活动,坚决查处转包和违法分包,对责任单位和责任人依法严格追究责任,切实加强施工现场质量安全管理,推动本市建筑市场健康有序发展。

  四、重点民生资金和民生工程审计情况

  (一)保障性住房建设运营管理审计调查情况

  2008至2010年本市保障性住房累计新开工建设3304万平方米,累计计划投资931.5亿元。经对市本级和浦东(含原南汇)、徐汇、闸北等3个区保障性住房建设运营管理情况审计调查,结果表明,本市各级政府部门高度重视住房保障工作,制定和完善了一系列相关政策及配套文件,建设力度逐年加大。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分保障性住房政策仍不够明确。一是房源差价款用途不够明确。经调查,市本级和3个区对收储的动迁安置房销售、动迁户加价购买超核定标准安置面积等原因形成的共计17亿元差价款未明确用途。二是廉租住房保障资金计提口径尚不统一。市本级、闸北区将补地价收入和工业、仓储、科研用地的土地出让收入纳入计提范围,徐汇、浦东等区则未纳入。

  2.部分保障性住房项目建设和大型商业配套设施建设滞后。一是部分动迁安置房逾期交付。经调查,截至2010年末,浦东等2个区由于动拆迁进程缓慢、规划设计不合理等原因,有37139套动迁安置房逾期交付,由此多支付逾期过渡费,增加财政性资金支出共计9.4亿元。二是大型商业配套设施建设滞后。经调查,由于投入成本大、回收期长、个性化建设要求高等原因,截至2010年末,住宅已竣工并交付使用两年以上的市属基地内,实际已建成大型商业配套设施1.81万平方米,占计划的5%。

  3.部分保障性住房资金及房源管理尚不规范。一是部分动迁安置房源差价款未纳入财政专户管理,涉及市本级和闸北等2个区,共计5.84亿元。二是廉租租金补贴发放不规范。经抽查原南汇区50户享受租金补贴的廉租户,有33户租金补贴未按规定汇入出租人账户,而直接发放给廉租户。三是房源管理不合规。3个区53套空置保障性住房被违规占用或出租,280套廉租房产权证上未按规定注明不得转让、抵押。

  对上述问题,市政府要求有关部门进一步明确保障性住房相关政策,明确房源差价款用途和廉租住房保障资金计提口径;强化项目计划进度管理,妥善解决区属动迁安置房逾期交付问题,深入推进大型商业配套设施建设;规范保障性住房资金及房源管理,切实发挥保障性住房的保障作用。

  (二)新增汽车额度拍卖收入使用管理审计调查情况

  经对本市新增汽车额度拍卖收入使用管理情况审计调查,2009至2010年收入合计67.45亿元,支出合计54.45亿元,截至2010年末,累计结余35.82亿元。审计调查结果表明,本市进一步规范新增汽车额度拍卖资金的使用和管理,专项资金按规定全部用于本市公交行业政府专项扶持项目,改善了市民出行条件,为城市公共交通优先发展提供有力支撑和保障。但审计调查也发现市交通港口局未及时对2009年上半年度结存的181万元资金进行清理,其中20万元未与公交企业清算并下拨,161万元未上缴市财政局。

  对上述问题,市政府要求有关部门继续加强本市新增汽车额度拍卖资金管理,及时清理结存的公交专项补贴资金。

  (三)新型农村合作医疗基金筹集使用管理审计调查情况

  经对本市新型农村合作医疗基金筹集使用管理情况审计调查,截至2010年6月,本市参加新型农村合作医疗人数为149.03万人,占本市农业人口总数的91.4%。2008年1月至2010年6月,共筹集资金26.63亿元,支出25.02亿元,累计结余9.35亿元。审计调查结果表明,本市新型农村合作医疗工作逐步推进,农民享有基本医疗保障基本达到全覆盖,医疗保障水平逐步提高。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分政策不够完善、执行不够到位。一是镇(乡)级历年结余资金用途未明确。2010年已实现统筹的7个区(县)中,松江等5个区共计2.95亿元镇(乡)级历年结余资金仍留存在镇(乡)级层面,至今未明确使用办法,造成结存资金未纳入统筹管理。二是各区(县)普遍未按规定计提大病减贫医疗费用补助基金,奉贤等3个区(县)未建立新型农村合作医疗风险基金。

  2.基金拨付和使用不规范。一是资金未及时拨付到位。截至2010年10月末,市财政下拨的崇明等4个区(县)市级财政新农合补助资金和嘉定等9个区(县)新农合绩效考核资金共计1.12亿元,未拨付到新农合基金财政专户或基金专户。二是基金使用不规范。宝山等3个区在基金使用过程中存在扩大基金支出范围等问题,涉及金额共计2688万元。如宝山区2008至2009年,在新型农村合作医疗基金中列支应由财政专项资金承担的门诊诊查费减免、60周岁以上老人个人缴费专项补贴共计529万元。

  3.基金管理尚不完善。一是部分区(县)未实行财政专户管理。截至2010年10月,闵行等2个区(县)未设置区(县)级财政专户,全市共有34个镇(乡)级经办机构将基金与工作经费同账户核算。二是由于信息系统不共享,2009年有57557名城保人员重复参保,占当年参加新型农村合作医疗总人数的3.64%,财政资金多拨付补贴资金2040万元。三是新农合报表数据采集不规范,造成报表数据与实际情况存在差异。如2009年全市报表反映基金总收入9.39亿元、总支出9.4亿元;经审计,基金总收入为9.6亿元、总支出为10.14亿元。

  对上述问题,市政府已要求各有关部门认真梳理,并着手研究进一步完善本市新型农村合作医疗制度的指导意见,健全大病减负机制,完善新型农村合作医疗资金拨付制度。同时,要求各区(县)规范基金使用和管理,将基金全部纳入区(县)级财政专户管理,专款专用,保证基金使用安全,提高基金科学化管理水平。

  (四)社区事务受理服务中心建设运行绩效审计调查情况

  截至2010年6月末,本市计划安排社区事务受理服务中心标准化建设市级专项资金9597万元,已拨付7722万元。经对市民政局和黄浦、徐汇、闸北、普陀、松江、金山等6个区民政局及其所属37家社区事务受理服务中心建设运行绩效情况审计调查,结果表明,社区事务受理服务中心的建设运行提高了政务服务的便捷性、透明度,在选址、环境、服务态度、工作效率等方面群众满意度高。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分社区事务受理服务中心未将常规受理项目纳入“一门式服务”。经调查,由于推进力度不够、受理中心大厅面积未达标等原因,松江等4个区15家社区事务受理服务中心未将民政、残联、计划生育、总工会等4个主要部门政务类受理项目纳入“一门式服务”,使得此类项目无法集中受理和办理。

  2.部分社区事务受理服务中心尚未实施“一头管理”模式。经调查,徐汇等5个区17家社区事务受理服务中心对工作人员未按“统一考核、统一调配、统一培训、统一管理”的要求实施“一头管理”。经比较,实施“一头管理”的,每十万个社区户籍人口配置的工作人员为60人,比未实施的少6人,而工作人员人均日受理量则增加4件。

  3.部分社区事务受理服务中心尚未实行“一口受理”运行机制。经调查,金山等5个区32家社区事务受理服务中心仍按主管部门的具体业务,在受理大厅分设专窗、派专人受理,不利于服务资源有效利用。经比较,实行“一口受理”的社区事务受理服务中心,平均窗口设置数为13个,比未实行的少4个。

  对上述问题,市政府已将加快实施社区事务受理服务中心标准化建设列入2011年度第一季度工作要点,同时要求各有关部门积极落实和完善社区事务受理服务中心在项目受理、服务流程、人员配备、管理考核等方面的制度措施,切实提高受理中心的运行效率和管理效能。

  五、资源环境审计情况

  (一)国有土地使用权出让收入和土地整治资金收支管理审计调查情况

  2009至2010年,本市共出让土地1300幅,面积共计9.07万亩;土地出让收入合计2767.32亿元,支出合计2391.54亿元,主要用于征地拆迁补偿1489.53亿元、城市建设支出414.7亿元、计提国有土地收益基金135.1亿元、土地开发支出103.12亿元、农村基础设施建设支出45.71亿元等。市财政土地整治资金收入共计106.96亿元,主要来源于新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费,支出共计40.19亿元。经对本市国有土地使用权出让收入和土地整治资金收支管理情况面上审计表格调查,并重点延伸审计调查市本级和浦东、奉贤、普陀等3个区,结果表明,近年来本市积极贯彻落实国家有关土地管理政策和规定,不断优化土地供应结构,进一步规范土地出让行为和土地出让收支管理。但审计调查也发现一些问题:

  1.部分土地出让收支管理不规范。一是奉贤等2个区违反“收支两条线”规定,将土地出让溢价收入直接分配给所属镇和开发区,其中奉贤区南桥镇将收到的土地出让溢价收入1.61亿元出借给企业用于经营性项目改扩建工程,将1亿元违规转入镇预算外资金账户购买大面额存单。二是经调查,共计有26.65亿元土地出让收入和土地整治资金通过虚列支出转移至预算外资金账户,或用于对外投资、行政事业经费等。三是浦东等2个区所属镇、工业区违规在土地出让合同价格外,向受让人再收费共计8743万元,作为镇财政或工业区所属开发公司收入。四是普陀等2个区少计提国有土地收益金等共计2.41亿元;市本级和奉贤等2个区截至2010年末,未及时将耕地开垦费上缴财政或退还有关区(县)及用地单位,共计2.11亿元。

  2.土地储备成本缺乏有效控制。经抽查10幅地块,发现土地前期开发过程中不同程度存在虚列支出、多计成本和支出不规范等问题,涉及金额共计2.52亿元,占10幅土地前期开发投资决算总额的34.01%。

  对上述问题,市政府在2011年土地规划管理专项治理工作中,对国有土地出让、划拨土地使用、违法用地情况等进行了重点检查。同时,要求有关部门对审计发现的问题,督促整改,对违规占地等问题进行全面清理,以提高本市土地出让收支管理水平。

  (二)农业面源污染治理和农村村庄环境整治审计调查情况

  2008至2010年本市农业面源污染治理实际总投入3.02亿元,农村村庄环境整治实际总投入4.85亿元。经对金山、青浦、奉贤、崇明等4个区(县)农业面源污染治理和农村村庄环境整治情况审计调查,4个区(县)先后对126个村庄实施环境整治,涉及2.3万户农户。审计调查结果表明,专项资金对改善农业与农村生态环境发挥了积极作用,资金拨付和结算、项目补贴操作程序日趋规范,农村村庄环境综合整治效果较为明显。但审计调查也发现一些问题:

  1.新农药、专用配方肥推广存在加价出售等行为,影响政策目标实现。经调查,2008至2010年,4个区(县)蔬菜技术推广站销售新农药时,在采购价基础上加价10%;2个区农业技术推广中心通过中间商供应专用配方肥,增加供货中间环节,共涉及金额293万元。上述行为推高了新农药和专用配方肥售价,影响了农业面源污染治理政策充分有效落实。

  2.绿肥种植面积和商品有机肥推广量上报不实,部分村和企业多获取财政补贴。经抽查,2008至2009年,30个村多报绿肥种植面积4548亩,多获取市级财政补贴58万元;5家肥料生产企业多报商品有机肥、专用配方肥供应量3429吨,多获取市级财政补贴68万元。

  3.农村村庄环境整治后续管理制度尚不完善。经抽查43个已完成项目,由于项目后续管理缺乏相关制度,项目设施管理和维护责任措施无法落实,维护经费来源也不明确。其中青浦等3个区17个项目的部分道路、绿化等设施已损坏,如青浦区1个村庄改造项目的污水处理泵站因故障停运后得不到及时维修,农民生活污水未经处理排放,造成周边环境污染。

  对上述问题,市政府已出台了加强村庄改造长效管理的文件,并要求有关部门严格执行各项惠农政策,健全和完善补贴资金的使用管理机制,使该项惠农实事工程发挥长效作用。

  六、产业扶持专项审计情况

  (一)自主创新和高新技术产业发展重大项目专项资金管理使用审计调查情况

  经对本市自主创新和高新技术产业发展重大项目专项资金管理和使用情况审计调查,截至2010年末,专项资金归集总量114.17亿元,其中市财政2009至2010年度预算安排100亿元,科教兴市重大产业科技攻关项目专项存量资金14.17亿元;实际拨付34.04亿元用于支持107个项目的资本金注入、贷款贴息、投资补助等,拨付10亿元设立上海市创业投资引导基金。审计调查结果表明,专项资金在推进高新技术产业等方面发挥了政府资金引导作用。但审计调查也发现一些问题:

  1.项目新增投资申报、归集不实,影响专项资金补贴准确性。经抽查26个项目,2个项目新增投资申报不实,多申请专项资金共计3442万元;23个项目将2008年及以前年度投资归集为新增投资,或超范围和重复归集等,涉及金额共计4.62亿元;7个项目申报的设备投资中未按规定提供设备采购清单或清单不详,涉及金额共计12.63亿元。

  2.部分项目资金管理使用不规范。一是不同项目管理部门资金核拨进度不一致。经抽查,截至2010年末,部分项目新增投资已完成39.35%,专项资金仅拨付20%;而部分项目新增投资完成45.79%,专项资金已拨付73.92%。二是15个项目未按规定对专项资金进行专账管理。

  3.部分项目未完成阶段性目标。截至2010年末,26个项目中有21个未完成新增投资计划,其中11个项目计划完成率不足50%,影响专项资金使用效益。

  对上述问题,市政府要求有关部门进一步严格项目评审,加强项目管理和资金预算管理,提高项目推进实效,确保项目顺利实施并发挥应有的效益。

  (二)服务业发展引导资金使用管理审计调查情况

  经对本市服务业发展引导资金使用管理情况审计调查,2007至2009年,市财政预算安排资金4亿元,实际下拨3.6亿元,支持了信息服务、生产性服务、研发教育医疗等领域的427个项目。审计调查结果表明,服务业发展引导资金在带动社会投资向服务业聚集、加快生产性服务业发展、提升现代服务聚集区功能等方面发挥了积极作用。但审计调查也发现一些问题:

  1.资金管理制度不完善,影响资金使用效果。一是拨付机制不完善。经抽查,17个项目由于资金在审批后一次性拨付,未按项目进度同步补贴,且项目未按期完工,造成共计3405万元资金结存项目单位,占抽查项目数的26.98%。二是项目发生重大变更后缺乏资金调整机制。经抽查,5个项目投资额和建设内容都发生变更,但未重新审批,资金扶持额也未及时调整,造成共计542万元资金在项目变更期滞留项目单位。

  2.部分项目区(县)配套资金不到位。截至2010年末,黄浦等7个区(县)未按规定安排项目配套资金,或用其他财政扶持资金代替,共涉及金额6320万元。

  3.后期验收环节管理薄弱。由于尚未建立明确的项目验收制度,经抽查闸北等17个区(县)118个已完工项目,仅验收49个,验收率41.53%。

  对上述问题,市政府要求有关部门进一步建立健全资金管理机制,督促有关区(县)落实配套资金安排,加强项目管理,建立项目验收制度,充分发挥服务业发展引导资金的效益。

  七、重点项目跟踪审计情况

  (一)市对口支持新疆喀什4县发展资金和项目跟踪审计情况

  为促进中央支持新疆发展各项政策措施落实到位,保障资金管理和项目建设的规范有序、廉洁高效和公开透明,市审计局从2011年起,对本市对口支持新疆喀什地区莎车、泽普、叶城、巴楚等4县发展资金和项目开展了跟踪审计。截至2019年10月14日,市对口支援新疆工作前方指挥部实际收到援疆资金8.23亿元,并已下拨6.36亿元。

  审计结果表明,市对口支援新疆工作前方指挥部按照中央和市委、市政府部署,统筹协调,基本完成了本市对口支援喀什4县综合规划的编制工作,积极推进4县富民安居示范工程、现代农业示范园等项目,援疆试点项目总体进展顺利,援疆资金管理基本安全、规范。但审计发现援疆项目计划管理不够健全,市对口支援新疆工作前方指挥部尚不能完整、准确掌握援疆项目的实际进度、完成投资等情况。此外,2010年援疆试点项目实施过程中,已调整项目23个,涉及援疆资金共计3365万元,占2010年计划安排资金的19.8%,但援疆项目计划调整办法尚未明确。

  对上述问题,市政府要求市对口支援新疆工作前方指挥部会同当地有关部门,健全完善援疆项目计划管理制度。

  随着对口支持新疆工作的深入开展,市审计局将进一步加大跟踪审计力度,进一步推进对口支持新疆工作规范管理和有序开展。

  (二)第14届国际泳联世界锦标赛跟踪审计情况

  为促进第14届国际泳联世界锦标赛的规范运作,市审计局从2011年4月起对赛事专项经费使用情况开展跟踪审计。赛事专项经费实行专户存储、专户核算,截至2019年10月14日,专户收入合计2.37亿,其中市财政拨入资金2.14亿元,赞助费收入2250万元;支出合计7036万元,主要用于支付国际泳联运动员机票等。

  审计结果表明,第14届国际泳联世界锦标赛组织委员会在资金使用方面遵循了节俭原则,对部分赛事使用的资产采取租赁、从相关单位借入或接受捐赠等形式获得。但审计也发现赛事组委会对资产购入和领用的有关制度尚不完善。

  对上述问题,赛事组委会及时进行了整改,已制定资产管理制度。

  (三)中小学校舍安全工程建设跟踪审计调查情况

  经对本市中小学校舍安全工程建设情况跟踪审计调查,截至2011年5月末,本市校舍安全工程累计投入资金32亿元,占计划总投资的49.35%;实际已开工建设面积251万平方米,占规划总面积的65.1%。

  审计调查结果表明,本市有关单位注重统筹协调,扎实推动本市校舍安全工程实施。市中小学校舍安全工程领导小组办公室全面推进本市中小学校舍信息系统建设工作,修订完成本市中小学校舍安全工程规划;各区(县)将校舍安全工程列入政府重点工作,优化实施方案,统一实施标准和实施单位,确保校舍安全工程质量达标。但审计调查也发现建设管理中存在奉贤、松江等14个区(县)73个项目因部分校舍权属不清,未及时办理建筑工程施工许可证,占2010年10月末全市已开工项目的22.25%;闵行、宝山等2个区8个项目监理人员执业资格不符合要求;浦东、崇明等3个区(县)6个项目施工单位项目经理不在现场、建筑垃圾未及时清理等问题。

  对上述问题,除部分项目建筑工程施工许可证正在办理中,其他问题各相关单位已落实整改。

  此外,对19个预算主管部门预算执行审计、专项资金审计和专项审计(调查)的审计结果,市审计局将适时依法向社会公告;由审计署组织市审计局对世博会运营资金管理和工程建设管理等情况跟踪审计的结果,将在2011年下半年经批准后依法向社会公告。

  对市本级预算执行和其他财政收支审计发现的问题,市审计局已依法出具审计报告和作出审计决定。对涉及违法违规问题的,向司法机关移送案件1件,涉及人员1名,目前已立案;向有关部门提供线索1件,涉及金额140万元。审计发现的重要审计情况上报市政府后,市政府领导高度重视并及时作出批示,要求有关部门研究落实整改。为切实落实审计整改工作,市政府建立了审计整改工作联席会议,并将召开审计整改专题会议,研究部署2010年度市本级预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改工作。市政府同时要求市审计局对整改情况进行跟踪检查,并依据审计法有关规定,于今年年底前将具体整改情况向市人大常委会作出报告。

  以上报告,请予审议。


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